2025 年数字资产市场透明度法案：有哪些变化
2025年7月14日至18日这一周，将载入所有加密货币法律教科书。短短五个工作日，三项加密货币法案——这些法案是该行业自2021年以来一直在推动的——全部在众议院获得通过。其中一项由总统签署生效。自2017年以来一直监管数字资产的框架就此瓦解。《CLARITY法案》于7月17日以294票赞成、134票反对在众议院获得通过（第199次投票记录）。《GENIUS法案》于次日早晨签署生效。《反CBDC监控国家法案》在同一时期以一票之差勉强通过。
单独来看，这三项法案似乎都比较技术性。但结合起来，它们构成了一个数字资产监管框架：稳定币联邦化、加密货币市场结构从美国证券交易委员会（SEC）移交至美国商品期货交易委员会（CFTC）监管、联邦央行数字货币被禁止。这比国会以往尝试过的任何方案都更加全面。本文余下部分将详细解读《CLARITY法案》。然后，我将探讨它如何与《GENIUS法案》和《反央行数字货币法案》衔接，分析该法案目前的实际进展，以及加密货币行业的哪些群体将从中受益或受损。
《CLARITY法案》的实际作用
众议院金融服务委员会主席弗伦奇·希尔众议员于2025年5月29日提出HR 3633号法案，格伦·汤普森众议员共同发起。该法案于2025年6月经众议院农业委员会审议后首次投票表决，以47票赞成、6票反对获得通过。金融服务委员会随后以32票赞成、19票反对获得通过。随后，该法案于2025年7月17日在众议院全体会议上以294票赞成、134票反对获得通过。该法案在众议院的通过票数超过了以往任何加密货币法案。它将监管权从美国证券交易委员会（SEC）移交给美国商品期货交易委员会（CFTC），这是二十年来规模最大的此类举措。
《CLARITY法案》将赋予美国商品期货交易委员会（CFTC）对新类别的监管权，并将所有数字资产分为三类：
| 类别 | 监管机构 | 描述 |
|---|---|---|
| 数字商品 | 商品期货交易委员会 | 资产包括与区块链系统内在关联的数字商品；数字商品的定义涵盖比特币、以太坊及类似资产。 |
| 投资合约资产 | 美国证券交易委员会 | 代币在募资期间出售；一旦非发行方在二级市场转售，其状态即失效。 |
| 允许使用的支付稳定币 | 根据《天才法案》 | 与货币挂钩，可兑换；获准使用的支付稳定币发行方必须持有 1:1 的储备金 |
该法案包含多项内容。它要求数字商品交易所、经纪商和交易商在美国商品期货交易委员会（CFTC）和全国期货协会（NFA）注册。它要求合格数字资产托管机构将客户资产与托管机构自身的负债完全隔离。此外，它还设立了7500万美元的小额发行豁免，并附带相应的披露要求。
第 604 条规定网络验证者、节点运营商和协议开发者无需进行中介机构注册。第 605 条明确规定了自我保管权。《银行保密法》和《商品交易法》仍然适用于符合条件的中介机构。
美国证券交易委员会（SEC）与美国商品期货交易委员会（CFTC）：管辖权的重新定义
法案中的其他所有内容都取决于这一决定。CLARITY法案将数字商品现货市场移交给商品期货交易委员会（CFTC），而证券交易委员会（SEC）则负责代币的首次发行（直至代币“到期”）以及在SEC监管的交易场所进行反欺诈执法。
背景至关重要。在加里·根斯勒 (Gary Gensler) 的领导下，美国证券交易委员会 (SEC) 将大多数加密代币视为未注册证券。该机构的执法行动依据 1946 年的豪威测试 (Howey Test) 和一项包含 40 项因素的分析。Coinbase、Kraken 和 Ripple 等公司都曾提起诉讼。保罗·阿特金斯 (Paul Atkins) 于 2025 年 4 月 21 日经参议院 52 比 44 的投票确认后接任 SEC 主席。此后，该机构在一个季度内撤销或暂停了大部分案件。CLARITY 将这一新立场写入法律，以防止未来的 SEC 仅凭一份执法备忘录就推翻之前的政策。
取代40项要素框架的是一套基于客观标准的“成熟区块链系统”测试。当满足以下四个条件时，区块链即可被视为成熟：网络功能正常（交易和治理运作良好）；代码开源；运行规则透明且预先设定；以及没有任何单一实体控制超过20%的代币或投票权。一旦区块链被认证为成熟，内部转售限制将放宽，代币将完全置于美国商品期货交易委员会（CFTC）的监管之下。一旦非发行方在二级市场转售，投资合同资产地位即告失效。这便是对“如果风险投资机构出售了比特币，它是否仍然属于证券？”这一问题的根本性解答，而美国证券交易委员会（SEC）的诉讼始终未能解决这一问题。
该法案第112条规定，美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）必须在360天内联合发布规则。第113条设立了为期180天的临时注册窗口期，该窗口期将在四年后终止，以便交易所能够在正式规则最终确定之前继续运营。
20%的控制权门槛是我第一次读到草案时最让我担忧的部分。这个数字足够具体，足以引发诉讼，而这正是问题的关键所在。此外，每个项目现在都会以这个数字为目标进行优化，但优化方向未必是为了用户。如果能更广泛地分配流通股，并通过一个不参与代币投票的基金会来维持经济控制权，那么即使缺乏实质内容，也能通过测试。
参议院采取了不同的方案。参议院银行委员会于2026年5月12日提交了一份长达309页的草案，名为《2025年负责任金融创新法案》。该法案保留了美国证券交易委员会（SEC）对所谓“辅助资产”的更多管辖权。两天后，即5月14日，该委员会以15比9的投票结果通过了修订后的《CLARITY法案》配套法案。参议员加列戈和奥尔斯布鲁克斯跨越党派界限投了赞成票。参议院农业委员会的《数字商品中介机构法案》于2026年1月29日获得委员会通过。这两个参议院版本仍需合并后才能提交参议院全体会议审议。
CLARITY法案如何与GENIUS法案和反CBDC法案相契合
清晰度只是整个方案的三分之一。另外两部分在同一周内也已寄出。这三部分才是真正重要的。
先从GENIUS法案说起。该法案于2025年6月17日以68票赞成、30票反对获得参议院通过。众议院于7月17日以308票赞成、122票反对通过该法案。特朗普于次日，即7月18日签署生效。短短五周时间，就从无到有，建立了一套完整的联邦稳定币框架。该法案要求100%的储备金以现金或短期国债形式支持，每月进行资产证明，并明确禁止向持有者支付收益（第4(a)(11)条）。发行方有三种不同的授权途径，这三种途径至关重要：由美国货币监理署（OCC）监管的国家信托银行、获得州政府许可的汇款机构，或者此前并不存在的一种新的联邦合格支付稳定币发行机构类别。该法案最迟将于2027年1月18日全面生效。
现在，反对央行数字货币（CBDC）的法案出现了。众议员汤姆·埃默提出的HR 1919号法案于2025年7月17日以219票对210票的微弱优势在众议院获得通过。请再次阅读投票结果，这是三项法案中最接近的一次。该法案禁止美联储在未经国会明确授权的情况下，直接或通过中介机构向个人发行央行数字货币，并禁止将CBDC用作货币政策工具。特朗普已于2025年1月23日签署了第14178号行政命令，指示数字资产市场工作组反对CBDC，但行政命令可以在下一届政府上任第一天被撤销。该法案将禁令写入法律。参议院版本仍在审议中，该版本被纳入名为《金融创新与授权法案》的更广泛的法案方案中。
| 账单 | 众议院投票 | 参议院投票 | 地位 |
|---|---|---|---|
| GENIUS法案（S. 1582） | 308-122（2025年7月17日） | 68-30（2025年6月17日） | 于2025年7月18日签署生效 |
| CLARITY法案（HR 3633） | 294-134（2025年7月17日） | 银行委员会 15-9（2026 年 5 月 14 日） | 等待参议院全体投票 |
| 反对CBDC（HR 1919） | 219-210（2025年7月17日） | 纳入FIAA | 参议院待决 |
它们之间是如何相互关联的？GENIUS 定义了联邦稳定币的范畴。CLARITY 则将稳定币从美国证券交易委员会 (SEC) 和商品期货交易委员会 (CFTC) 的博弈中解救出来，将其视为独立的资产类别，由 GENIUS 进行监管，而不是由这两个主要监管机构争夺。反央行数字货币 (Anti-CBDC) 政策彻底排除了私人稳定币唯一真正惧怕的竞争对手——美联储发行的零售美元。总而言之，这项政策自洽：私人稳定币受到监管和保护；市场结构得到明确；美联储发行的零售美元被排除在外。
像伊丽莎白·沃伦参议员和“更佳市场”（Better Markets）这样的批评人士并不认同这一观点。他们的论点是：该方案将权力从更积极的消费者监管机构（美国证券交易委员会）转移到了更精简的机构（美国商品期货交易委员会），而央行数字货币（CBDC）禁令则剥夺了其他国家央行正在积极使用的期权。这两点都有道理。但他们也都忽略了2025年的政治形势，如果没有类似的交易，任何前进的道路都将寸步难行。
《CLARITY法案》在2026中的实际地位
从程序上看，这比法案概要所显示的要复杂得多。众议院于2025年7月17日提交了该法案，之后便搁置了数月。参议院银行委员会于2026年1月14日推迟了首次审议——当时稳定币收益率之争愈演愈烈——并进行了长达四个月的谈判。一份修订后的309页草案最终于2026年5月12日提交。两天后，委员会以15比9的投票结果通过了该草案。参议员加列戈和奥尔斯布鲁克斯倒戈。参议院农业委员会的平行法案《数字商品中介机构法案》已于2026年1月29日通过了委员会审议。两院仍需进行协调，参议院尚未进行全体投票，该法案拟制定的数字商品中介机构规则在两院达成一致之前无法生效。
导致谈判延迟的原因有两个。第一个是稳定币收益。银行反对任何形式的稳定币收益，因为他们担心存款外流。加密货币公司想要的是与活动挂钩的奖励——也就是对链上实际操作的奖励，而不仅仅是持有代币的奖励。GENIUS 完全禁止了对简单持有稳定币的收益。参议院银行法案草案试图进一步扩大禁令范围，谈判也因此陷入僵局。第二个争议点是 DeFi 的豁免范围。豁免范围应该有多广？既要足够广，能够涵盖真正的去中心化协议，又不能太广，以免不良行为者冒充去中心化协议蒙混过关。
白宫也曾设定过一个最后期限：2026年3月1日，就稳定币收益达成妥协。但这个期限已经到期。3月8日，特朗普总统在Truth Social上发布的一条帖子被业内人士解读为对加密货币立法的悄然降级。尽管如此，预测市场仍然认为2026法案通过的可能性接近72%。现实的推进路径是：参议院全体投票，与众议院版本进行协商，需要60票才能打破参议院的阻挠议事规则，如果在此过程中有任何修改，则需要众议院再次投票。
CLARITY 下的行业赢家和输家
该方案有利于那些拥有公开合规预算的美国加密货币交易所。Coinbase 报告称，其在 2025 年第三季度的交易量达到 2950 亿美元，交易收入为 10 亿美元，此外还有 3.55 亿美元的稳定币收入。Coinbase 明确表示，监管环境的清晰度是其投资的根本原因。Kraken 在同一季度公布的收入为 6.48 亿美元。Robinhood Crypto 在美国加密货币交易所中也处于同样的优先地位。根据该法案的联邦联合框架，信用合作社和社区银行将获得更清晰的监管路径，类似于《联邦信用合作社法》对其他金融产品的监管方式。
符合 GENIUS 标准的稳定币发行方将胜出。Circle 的 USDC 储备以现金和短期国债的形式持有（截至 2023 年 3 月中期约为 780 亿美元），完全符合新规。Tether 的 USDT 市值约为 1900 亿美元（根据 DeFiLlama 的数据，稳定币市场总市值接近 3230 亿美元），但其储备历来透明度较低，合规前景也更加不明朗。那些代币能够可靠地证明其区块链成熟度的成熟协议将保持二级市场的流动性。而那些无法通过 20% 集中度测试的代币发行方、没有符合美国规定的离岸交易所，以及拥有自主管理密钥的 DeFi 协议，则将成为输家。
批评者和未解决的问题
伊丽莎白·沃伦参议员一直是反对声浪最大的人。她的论点是：该方案将消费者保护权从一个权力更大的机构（美国证券交易委员会，SEC）转移到了一个权力较小的机构（美国商品期货交易委员会，CFTC）。她的观点不无道理。从历史上看，CFTC的设立初衷是监管机构衍生品市场，而非零售现货市场，而且其用于监管数字交易风险的执法预算仅为SEC的一小部分。Better Markets在就GENIUS法案规则制定发表的正式评论中也表达了类似的观点，警告称，如果不严格按照现有的《消费者保护法》和《联邦存款保险法》框架限制储备金，稳定币风险可能会蔓延到更广泛的经济领域。
去中心化测试是令从业者担忧的技术漏洞。20%的控制权是一条明确的界限。但代币分配可以通过精心设计来通过这一界限，而无需真正实现去中心化。将代币交给一个不参与投票的基金会，发行方在技术上就能通过测试。这些标准更容易被钻空子，却难以执行。DeFi的划分也面临着类似的问题。中介和协议之间的界限存在争议。相关措辞将在未来几年引发执行方面的争议。
支付稳定币不受E条例的约束。这意味着，通过被盗钱包进行的稳定币欺诈性转移可能无法像未经授权的ACH转账那样获得赔偿。第112条赋予美国证券交易委员会（SEC）和美国商品期货交易委员会（CFTC）联合制定规则的授权，旨在强制协调数字资产相关法律法规。但实际上，这可能会导致规则发布速度放缓，以适应监管速度较慢的机构。证券法中提及的CLARITY规则依据的是现有的联邦法规。六个月的联合规则制定期限听起来很紧，但实际上，通常需要两到三年。
对《CLARITY法案》未来发展方向的客观解读
《CLARITY法案》是三项法案框架的核心，如果该法案在参议院获得通过，将是自1934年美国证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）成立以来，美国数字资产法律的最大规模重组。这三项法案中的两项已经生效。第三项法案在参议院已近一年未获通过，仅差一票。最有可能出现的两种结果是：参议院通过该法案，但会达成一项关于稳定币收益的妥协方案，导致银行和加密货币公司之间产生分歧；或者，由于中期选举的影响，该法案的通过进程停滞不前，CLARITY法案的实施将推迟到2027年。
在形成观点之前，请先通读一遍《CLARITY法案》。仔细观察参议院银行法案的修订内容。密切关注稳定币收益之争，因为真正的政策走向将在此决定。
