稳定币监管 2026：GENIUS 法案、MiCA 和全球规则
在2019年Libra争议之后的近五年时间里，美国国会始终未能就稳定币监管达成一致。两届总统、四位财政部长以及十几次委员会听证会期间，虽然出台了报告、行政命令和法案提案，但始终没有一项具有法律效力。这种情况在2025年7月18日随着特朗普总统的签署而改变。他签署了《GENIUS法案》，使之成为美国首个联邦加密货币监管框架。欧盟的《货币与金融行动特别法》（MiCA）第三章和第四章已于2024年6月30日生效；英国金融行为监管局（FCA）的框架也已最终确定，将于2027年10月25日正式实施；香港的《稳定币条例》也已于2025年8月1日生效。到2026年4月，稳定币总市值已超过3200亿美元，其中USDT市值达1880亿美元，USDC市值约为780亿美元。美国财政部长斯科特·贝森特预测，如果这些新框架得以维持，到2030年，稳定币市场规模将达到3.7万亿美元。从监管不作为到协调一致的监管机制的转变，才是2025年的真正意义所在；各项具体规则固然重要，但都源于这一政治事实。
制定这些法律的TerraUSD影子机构
本文讨论的每个框架都对单一事件做出反应。2022年5月，TerraUSD崩盘，在短短一周内蒸发了约450亿美元的UST和LUNA市值。此前，对锚定协议的挤兑暴露了算法锚定机制的脆弱性。财政部长珍妮特·耶伦在2022年5月的证词中引用了此次崩盘，以此证明稳定币需要联邦监管。这一论点历经三年才最终促成相关法规的出台。随后，各大司法管辖区都出台了相应的法规。
《天才法案》：它究竟要求什么？
《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（S.1582）是自《银行保密法》扩展至虚拟资产服务提供商以来，美国最具影响力的加密货币法案。该法案于2025年6月17日在参议院获得通过，7月17日在众议院获得通过，并于7月18日签署生效。它所建立的框架比加密货币行业的要求更为保守：稳定币持有者无法获得收益，适用《银行保密法》的全部条款，且储备金资格仅限于现金和国债市场中最安全的资产。然而，《稳定币法案》最重要的意义并非在于储备金规则，而在于它明确地将支付型稳定币从证券和商品分类中移除，从而结束了多年来令银行关联发行机构陷入瘫痪的模糊不清的局面。
根据该法案，任何支付稳定币发行机构都可通过三种途径获得许可。第一种途径是作为受保存款机构的子公司，由其母行的主要联邦支付稳定币监管机构监管。第二种途径是获得联邦资格的支付稳定币发行机构，即由货币监理署（OCC）特许的非银行机构。第三种途径是获得州资格的支付稳定币发行机构；州资格的支付稳定币发行机构在州支付稳定币监管机构和州监管体系下运营，该体系需经OCC认证与联邦体系基本一致。选择联邦途径的非银行支付稳定币发行机构需接受该法案设立的稳定币认证审查委员会的审查。联邦/州支付稳定币发行的分界线为100亿美元。低于该金额，发行机构可以选择州监管体系；高于该金额，则必须接受联邦监管。稳定币发行机构必须在隔离账户中持有相当于已发行支付稳定币100%的储备金。符合条件的资产范围很窄：包括存放在受保银行的美元、期限在93天或以下的国库券、国库券逆回购协议以及政府货币市场基金。每月必须披露储备金，资产超过500亿美元的发行机构需提交年度审计财务报表。支付稳定币持有者在破产程序中享有优先于所有其他债权人的清偿顺序。该法案还要求发行机构有权根据合法命令扣押、冻结或销毁代币。
财政部提议制定实施《天才法案》的规则
联邦银行监管机构有18个月的时间来制定实施该法案的规则，而《GENIUS法案》的实施目前是美国2026年金融监管领域最活跃的环节。美国货币监理署（OCC）于2026年3月发布了一项拟议规则，涵盖了选择加入联邦监管体系的任何获准支付稳定币发行机构的特许权、资本、流动性和监管标准。该拟议规则将落实《GENIUS法案》的联邦监管体系要求，包括银行式的资本最低要求、储备金隔离、对获准支付稳定币储备金的严格要求，以及与国家银行相同的OCC审查周期。该法案要求OCC在规定的期限内采取行动，并在18个月内出台最终规则。这就是《GENIUS法案》的实施时间表，也是2026年监管体系如此活跃的原因。《GENIUS法案》为银行发行支付稳定币提供了唯一的联邦途径。该法案允许规模低于100亿美元的州级发行机构并行运营。根据《GENIUS法案》的规定，支付型稳定币必须保持相对于美元的稳定价值。支持稳定币的储备金属于上述特定资产类别。该法案要求任何支付型稳定币的持有者都有权按需按面值赎回，而支付型稳定币的赎回规则以及在压力情况下赎回支付型稳定币的规则是该法案框架的核心。稳定币发行方必须为日常赎回流程和危机模式下的赎回流程做好准备。任何希望在美国发行支付型稳定币或其他稳定币的人都必须对这两种情况进行建模。该框架旨在防范稳定币挤兑的情况。对于任何大规模发行的支付型稳定币而言，这意味着必须提前对稳定币发行方的运营风险进行压力测试，而不是事后才进行测试。《GENIUS法案》还禁止向稳定币持有者支付利息，从而堵住了早期收益型稳定币设计所依赖的漏洞。美国财政部金融犯罪执法网络于2026年4月在《联邦公报》上发布了一份配套的拟议规则制定通知，标题为“获准支付稳定币发行机构：反洗钱/打击恐怖主义融资”。该通知将所有获准支付稳定币发行机构纳入《银行保密法》的监管范围，以进行交易监控、制裁筛查、可疑活动报告和客户身份识别。
财政部提议为支付稳定币制定分级监管框架。资产规模低于100亿美元的州级合格支付稳定币发行机构需向其所在州的监管机构提交申请，并向货币监理署（OCC）报告汇总指标。资产规模高于100亿美元的联邦级合格发行机构则直接向OCC和美联储提交申请，其资本底线与发行机构的储备构成和运营风险状况挂钩。财政部和财政部长还保留对寻求进入美国市场的外国支付稳定币发行机构的管辖权，具体管辖权认定将在本指南后续部分进行解释。两项拟议规则制定通知的意见征集将于2026年夏季结束，最终规则预计将于2027年初公布。与GENIUS法案同一周在众议院获得通过的配套法案《CLARITY法案》将数字商品现货市场的管辖权分配给了美国商品期货交易委员会（CFTC），使得GENIUS法案成为第一支柱（稳定币），CLARITY法案成为第二支柱（市场结构）。州优先权问题仍然是目前诉讼最为活跃的悬而未决的问题，因为州监管机构在100亿美元以下的资产规模下拥有主要管辖权，而联邦支付稳定币框架则对100亿美元以上的资产规模适用统一的信息披露和储备金门槛。简而言之，GENIUS法案的实施工作将主导2027年之前的美国加密货币政策，其制定的稳定币规则将为全球支付稳定币的发行设定基准。
MiCA 第三章和第四章以及 2 亿欧元的上限
对稳定币经济而言，MiCA 中最具影响力的条款是对非欧元稳定币在欧盟作为交易媒介的使用量设定了上限：每日 2 亿欧元或每日 100 万笔交易，以先达到者为准。该上限实际上是对零售资金流动的美元禁令，伪装成对系统性风险的审慎限制。该上限将在 2027 年之前接受法庭检验。MiCA 稳定币监管体系中的其他一切规定都源于这一限制。
欧盟第2023/1114号条例自2024年6月30日起实施稳定币规则。第三章规范以多种货币、商品或一篮子资产为基准的资产参考代币（ART）。第四章规范以单一法定货币为基准的电子货币代币（EMT），此类代币必须由授权信贷机构或获得电子货币机构（EMI）许可的电子货币机构发行。储备金存放于欧盟授权的信贷机构，并受严格的流动性和破产隔离规则约束。欧洲银行管理局（EBA）会根据用户数量、交易量、市值或跨境活动等因素对代币进行重要性认定，并将监管权从国家主管机构转移至EBA，同时加强对代币的资本要求和报告。不合规发行人的过渡期将于2026年7月1日结束。此后，未经授权的发行人将无法在欧盟合法提供服务。截至2026年初，Tether在任何成员国均未持有EMI牌照，因此大多数欧盟场所于2024年和2025年停止向零售用户提供USDT，或将其交易限制于专业客户。Circle的USDC则符合EMT标准，并已于2024年中期获得法国EMI授权。
英国、新加坡、香港、日本：四种不同的赌注
亚洲四大主要司法管辖区和英国在结构上做出了不同的选择。英国的稳定币监管体系以《2023年金融服务与市场法案》（FSMA 2023）、英国金融行为监管局（FCA）的CP25/14号指令以及英国财政部的第一阶段定位为基础，将于2027年10月25日生效，是主要司法管辖区中生效时间最晚的。英格兰银行就系统性稳定币监管开展了一项平行咨询，该咨询已于2026年2月结束。新加坡金融管理局于2023年8月最终确定了其单一货币稳定币框架，该框架将于2024年生效，基本资本要求为100万新元外加50%的运营费用，且仅限于与新加坡元或G10货币挂钩。香港的《稳定币条例》于2025年5月通过，并于2025年8月1日生效。该条例要求法币参考型稳定币发行机构获得香港金融管理局（HKMA）的牌照，最低资本为2500万港元。首批沙盒试点机构于2026年初进入全面牌照发放阶段。日本于2023年修订了《支付服务法》，允许信托银行发行电子支付工具。JPYC于2025年10月27日根据Progmat Coin信托银行参考架构发行了其首个受监管的稳定币。
设计多样性本身就是关键所在。英国发展最慢，因为它最为谨慎。香港最热情，因为它能从市场定位中获益最多。新加坡最为保守，因为新加坡金融管理局（MAS）需要维护其声誉。日本最为制度化，因为信托银行模式绕过了金融科技牌照审批的繁琐流程。它们之间互不雷同。
算法稳定币：监管过度
Terra 事件后，各大司法管辖区的共识一致：算法锚定机制不符合零售授权的要求。《GENIUS 法案》将支付稳定币的定义限定为法币支持的金融工具。《MiCA 第三章》明确排除了纯粹的算法稳定机制。新加坡、香港和日本均将许可限制在完全保留法币的代币上。像 DAI 这样的超额抵押加密货币支持的稳定币设计，是目前唯一真正意义上的新型机制仍具有监管可行性的领域。即便如此，通往“支付稳定币”之路也已关闭。
跨境及其重要性问题
新机制中的地缘政治杠杆是美国财政部的“可比管辖区”认定。外国发行的稳定币只有在财政部认定发行国的监管框架能够提供可比的消费者保护时，才能在美国为用户提供服务。MiCA 的重要性认定是欧洲的类似机制：非欧元区的新兴市场货币（EMT）如果日交易量超过 2 亿欧元/100 万笔，就会被纳入欧洲银行管理局（EBA）的监管层级，除了许可证要求外，还要面临交易额上限的限制。金融行动特别工作组（FATF）于 2025 年 6 月更新了其“旅行规则”指南，将稳定币转账纳入虚拟资产服务提供商的监管范围。国际清算银行（BIS）和国际货币基金组织（IMF）也通过金融稳定理事会（FSB）的稳定币建议，继续开展跨司法管辖区的协调工作。其结构性影响在于，不合规不再是监管套利问题，而是地域可及性问题——如果未能通过某个监管机制，就会彻底失去该地区的零售市场。未能通过任何一个主要监管机制的发行方，都将彻底失去进入该地区零售市场的机会。
2026年各发行人概况：哪些发行人适应了新规，哪些没有？
Circle 是准备充分的现有企业。USDC 的流通量已达 780 亿美元，于 2025 年 6 月完成纽约证券交易所 IPO，凭借其法国授权，在欧盟拥有唯一顶级 EMT 合规性，并且是任何需要监管稳定性的支付平台集成的首选。Circle 的赌注是：全球合规性构建了一道护城河，后起之秀难以迅速填补。Tether 则是难以捉摸的庞然大物。USDT 仍是市值 1880 亿美元的最大稳定币。其 2026 年的市场格局是所有主要发行商中最分散的。在欧盟，它不符合 MiCA 法规。2026 年 4 月，由于与规避伊朗制裁相关的行为，其 3.44 亿美元的资产被美国财政部外国资产控制办公室 (OFAC) 冻结。目前，美国司法部正在对其储备金操作进行调查。Tether 的赌注是，地域分散性使其能够作为离岸默认选项生存下来——即使它并非全球合规。这两个赌注在 2026 年仍然有效。
Ripple 的 RLUSD 是一匹黑马。该代币于 2024 年 12 月 10 日在纽约州金融服务部 (NYDFS) 的监管下发行，而 Ripple 本身也于 2025 年 12 月 12 日获得了美国货币监理署 (OCC) 的联邦信托银行牌照的有条件批准。如果机构用户渠道能够顺利拓展，那么 RLUSD——一种受 NYDFS 监管、通过 Ripple Payments 和 XRP Ledger 分发的稳定币，加上能够接入联邦银行系统的信托银行牌照——将在未来两年内对 USDC 的双寡头垄断地位构成真正的威胁。由 Paxos 发行的 PayPal USD 已扩展到 Solana 和 BNB Chain 以及以太坊，并始终处于 NYDFS 的监管之下；PYUSD 的发展也完全符合人们对支付平台稳定币的预期。
近期执法情况及注意事项
截至2026年中期，GENIUS法案实施后，执法力度仍然有限，但这种情况将会改变。美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）于2026年4月对与伊朗制裁相关的Tether关联地址采取的行动，冻结了3.44亿美元，这是迄今为止影响最大的公开举措。美国司法部对Tether储备金的调查仍在进行中。欧盟各国主管机构，首先是意大利证券交易委员会（CONSOB）和德国联邦金融监管局（BaFin），已经开始对不合规的发行机构执行《货币信息控制法案》（MiCA）。美国证券交易委员会（SEC）主席保罗·阿特金斯（Paul Atkins）于2025年初接替加里·根斯勒（Gary Gensler）后，由于GENIUS法案将稳定币从SEC的管辖范围中移除，他对稳定币的态度明显宽松。未来十二个月将揭示GENIUS法案的要求能否在联邦层面产生影响，MiCA的重大性认定是否会将一家主要的美元发行机构纳入欧洲监管范围，以及英国的监管体系在2027年10月生效时，其规则是比欧盟基准更严格还是更宽松。
