ESMA: Cơ chế giám sát thị trường tiền điện tử và vốn của EU

ESMA là một trong những cơ quan quản lý tiền điện tử quan trọng nhất trên thế giới, nhưng lại chưa từng cấp phép cho bất kỳ sàn giao dịch nào. Điều đó nghe có vẻ mâu thuẫn. Nhưng thực tế không phải vậy. Cơ quan Chứng khoán và Thị trường Châu Âu (ESMA) soạn thảo các quy tắc và giữ danh sách những đơn vị được phép hoạt động, trong khi giấy phép thực tế lại được cấp ở một nơi hoàn toàn khác. Nếu bạn giao dịch tiền điện tử ở Châu Âu, sử dụng nền tảng của Châu Âu, hoặc điều hành một nền tảng như vậy, thì văn phòng nhỏ bé này ở Paris đã và đang định hình công việc hàng ngày của bạn, dù bạn có biết đến nó hay không.

Hầu hết các bài giải thích chỉ dừng lại ở câu "ESMA là cơ quan giám sát chứng khoán của EU" rồi bỏ qua phần quan trọng nhất đối với tiền điện tử: ai thực sự làm gì. Vì vậy, hãy cùng làm rõ sự phân công lao động thực sự, bởi vì hầu hết mọi người đều hiểu sai vấn đề này.

ESMA là gì và nó bắt nguồn từ đâu?

ESMA không phải là cơ quan chuyên trách về tiền điện tử. Đây là cơ quan quản lý chứng khoán của Liên minh châu Âu, và vấn đề tiền điện tử chỉ được đưa ra xem xét nhiều năm sau khi cơ quan này được thành lập. Lịch sử đó rất quan trọng, bởi vì nó giải thích cách thức hoạt động của cơ quan này.

Cơ quan Chứng khoán và Thị trường Châu Âu (ESMA) chính thức đi vào hoạt động ngày 1 tháng 1 năm 2011, thay thế cho một ủy ban tư vấn yếu hơn có tên là CESR. Đây là phản ứng trực tiếp đối với cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, khi các cơ quan quản lý quốc gia chứng kiến cùng một nhóm ngân hàng sụp đổ nhưng lại đưa ra những kết luận khác nhau. Giải pháp là thành lập một cơ quan độc lập của EU với quyền lực thực sự đối với thị trường tài chính EU, được thiết lập theo Quy định (EU) số 1095/2010 và đặt trụ sở tại Paris.

ESMA hoạt động khá tinh gọn so với phạm vi mà nó bao quát. Theo báo cáo tài chính thường niên năm 2024 , ESMA chỉ có khoảng 358 nhân viên và ngân sách gần 76 triệu euro, giám sát các thị trường giao dịch hàng nghìn tỷ đô la. Cơ quan này do Chủ tịch ESMA, Verena Ross, lãnh đạo và chịu trách nhiệm trước Nghị viện châu Âu. Ủy ban châu Âu phê duyệt các tiêu chuẩn kỹ thuật của ESMA trước khi chúng trở thành luật. Sự độc lập đó chính là điểm mấu chốt. ESMA có nhiệm vụ quan tâm đến sự ổn định tài chính trên toàn liên minh, chứ không phải ngành công nghiệp riêng của bất kỳ quốc gia thành viên nào. Hãy ghi nhớ nhiệm vụ đó, bởi vì nó chi phối mọi hoạt động của cơ quan này đối với tiền điện tử.

ESMA phù hợp với hệ thống giám sát của EU như thế nào?

Bạn không thể hiểu được quyền hạn của ESMA trong lĩnh vực tiền điện tử nếu không có sơ đồ tổ chức. Cơ quan này hầu như không bao giờ giám sát trực tiếp các công ty riêng lẻ. Họ đặt ra các tiêu chuẩn và thúc đẩy các cơ quan quản lý quốc gia áp dụng chúng theo cùng một cách. Mục tiêu mà họ lặp đi lặp lại trong mỗi báo cáo thường niên tuy nhàm chán nhưng rất đáng chú ý: thị trường tài chính ổn định và có trật tự, thị trường vốn EU sâu rộng hơn và bảo vệ nhà đầu tư mạnh mẽ hơn. Tuy nhiên, người chịu trách nhiệm thực thi hàng ngày lại là một người khác.

Ba cơ quan giám sát châu Âu

ESMA là một trong ba Cơ quan Giám sát Châu Âu được thành lập sau cuộc khủng hoảng. Cơ quan Ngân hàng Châu Âu (EBA) giám sát các ngân hàng, Cơ quan Bảo hiểm và Lương hưu Nghề nghiệp Châu Âu (EIPA) giám sát các công ty bảo hiểm và quỹ hưu trí, và ESMA giám sát thị trường chứng khoán. Trên cả ba cơ quan này là Hội đồng Rủi ro Hệ thống Châu Âu (ESB), theo dõi các loại rủi ro có thể làm sụp đổ toàn bộ hệ thống. Cùng nhau, chúng tạo thành Hệ thống Giám sát Tài chính Châu Âu. Họ cũng họp trong Ủy ban Chung để xử lý các vấn đề liên quan đến cả ba lĩnh vực, và tiền điện tử chính là một vấn đề như vậy.

Cơ quan có thẩm quyền quốc gia và sự hội tụ giám sát

Đây là phần mà mọi người thường bỏ qua. Hội đồng Giám sát của ESMA bao gồm người đứng đầu các cơ quan có thẩm quyền quốc gia, tức là các cơ quan quản lý tài chính thực tế ở mỗi quốc gia thành viên, chẳng hạn như BaFin của Đức hoặc AMF của Pháp. Nhiệm vụ của ESMA là đảm bảo sự thống nhất trong giám sát: đảm bảo một quy định có cùng ý nghĩa ở Dublin và ở Frankfurt. Họ thực hiện điều đó thông qua các tiêu chuẩn kỹ thuật ràng buộc, hướng dẫn và các câu hỏi & trả lời, chứ không phải bằng cách cấp phép cho từng công ty một.

ESMA giám sát trực tiếp những gì

Tuy nhiên, cũng có những ngoại lệ. ESMA trực tiếp giám sát một danh sách ngắn các thực thể xuyên châu Âu mà trong đó một cơ quan quản lý cấp EU duy nhất có ý nghĩa hơn so với 27 cơ quan quốc gia: các công ty xếp hạng tín dụng, các kho lưu trữ giao dịch và một số đối tác thanh toán trung tâm. Từ năm 2026, ESMA cũng giám sát các nhà cung cấp xếp hạng ESG. Danh sách này được cố ý thu hẹp, và đối với hầu hết thị trường, ESMA giữ vai trò giám sát ở cấp cao hơn, thiết lập các quy tắc mà các cơ quan khác thực thi.

Vai trò của ESMA đối với tiền điện tử theo MiCA được giải thích

Đây là phần thực tiễn. Quy định về thị trường tài sản tiền điện tử (MiCA) là bộ quy tắc duy nhất của EU dành cho tiền điện tử, và nó hoàn toàn phù hợp với cấu trúc nêu trên. Sai lầm phổ biến nhất là cho rằng ESMA cấp phép cho sàn giao dịch của bạn. Thực tế không phải vậy.

Ai là người thực sự cấp phép cho một công ty tiền điện tử?

Theo MiCA, nhà cung cấp dịch vụ tài sản tiền điện tử (CASP) phải nộp đơn cho cơ quan có thẩm quyền quốc gia của mình, chứ không phải ESMA. CASP là bất kỳ công ty nào điều hành sàn giao dịch, lưu giữ tiền điện tử của khách hàng, vận hành nền tảng giao dịch hoặc cung cấp tư vấn về tiền điện tử. BaFin cấp phép cho các nền tảng của Đức, AMF cấp phép cho các nền tảng của Pháp, v.v. Vai trò của ESMA là đảm bảo tính nhất quán trong các quyết định quốc gia đó và duy trì sự hội tụ chặt chẽ để các bên tham gia thị trường không thể lựa chọn cơ quan quản lý dễ dãi nhất.

Mảng stablecoin được tách ra và quản lý riêng. Cơ quan Ngân hàng Châu Âu (EBA) trực tiếp giám sát các nhà phát hành token tham chiếu tài sản và token tiền điện tử "quan trọng". Đó là những token đủ lớn để tạo ảnh hưởng đến toàn bộ hệ thống tài chính. Ngưỡng giám sát đủ cao đến mức, cho đến nay, chưa có token tham chiếu tài sản nào được xếp vào loại quan trọng và chỉ một số ít nhà phát hành token tiền điện tử nằm dưới sự giám sát trực tiếp của EBA. Vì vậy, giấy phép tiền điện tử ở Châu Âu có thể phải trải qua ba bộ phận quản lý, và ESMA sở hữu bộ quy tắc, chứ không phải là con dấu phê duyệt.

Sổ đăng ký MiCA về các CASP được ủy quyền

Quyền lực bị đánh giá thấp nhất của ESMA chính là danh sách. Theo Điều 109 và 110 của MiCA, cơ quan này duy trì một sổ đăng ký công khai tập trung về mọi CASP được ủy quyền và mọi sách trắng về tài sản tiền điện tử được chào bán tại EU. Nếu một nền tảng được cấp phép theo MiCA, nó sẽ có trong sổ đăng ký đó. Nếu nó không có trong sổ đăng ký, thì nó không được cấp phép, chấm hết. Tính đến giữa tháng 6 năm 2026, sổ đăng ký cho thấy 216 CASP được ủy quyền trên 30 thị trường EEA, được theo dõi trên các sổ đăng ký quốc gia chính thức . Danh sách đó hiện là yếu tố quyết định công ty tiền điện tử nào được phép tiếp cận hàng trăm triệu người châu Âu một cách hợp pháp.

ESMA duy trì một danh sách thứ hai ít được chú ý hơn nhưng lại quan trọng không kém: một sổ đăng ký công khai các thực thể bị gắn cờ vì cung cấp dịch vụ tiền điện tử mà không được phép. Một sổ đăng ký cho bạn biết những thực thể nào đã được cấp phép; sổ còn lại nêu tên các công ty mà các cơ quan quản lý quốc gia đã chỉ ra là không tuân thủ. Đối với người dùng cẩn trọng, hai danh sách này có hiệu quả hơn bất kỳ trang tiếp thị nào mà nền tảng có thể đăng tải, bởi vì chúng đến từ chính các cơ quan quản lý chứ không phải từ công ty bán sản phẩm cho bạn.

Các tiêu chuẩn kỹ thuật và bộ quy tắc thống nhất

Bộ máy ít được chú ý hơn chính là các tiêu chuẩn kỹ thuật. ESMA đã soạn thảo hàng chục tiêu chuẩn kỹ thuật về quy định và thực thi, cùng với các hướng dẫn và câu hỏi đáp, biến các điều khoản rộng lớn của MiCA thành các quy tắc chính xác: một bản cáo bạch phải chứa những gì, việc lưu ký phải được tách biệt như thế nào, điều gì được coi là lạm dụng thị trường trong tiền điện tử. Đây là lúc "sự hội tụ" không còn là một khẩu hiệu nữa. Khi mọi cơ quan quản lý quốc gia áp dụng cùng một tiêu chuẩn, một công ty được cấp phép tại một quốc gia thành viên có thể hoạt động trên khắp EU với các điều kiện bình đẳng.

Giấy phép đang được cấp ở đâu? Rất không đồng đều. Một số ít quốc gia thành viên đã thực hiện hầu hết các thủ tục cấp phép ban đầu.

Cảnh báo của ESMA và bảo vệ nhà đầu tư trong lĩnh vực tiền điện tử

ESMA không thể phê duyệt một loại tiền điện tử hoặc đảm bảo rằng nó an toàn. Vì vậy, đòn bẩy chính của ESMA đối với nhà đầu tư cá nhân khá thô sơ: đưa ra cảnh báo, cùng với quyền hạn chế hoặc cấm các sản phẩm gây hại. Bảo vệ nhà đầu tư, nhiệm vụ bảo vệ các nhà đầu tư cá nhân, được ghi trong điều lệ thành lập của ESMA, và tiền điện tử là nơi điều lệ đó được thử thách gay gắt nhất.

Cơ quan chức năng liên tục lặp lại cùng một thông điệp. Trong cảnh báo tháng 12 năm 2024, họ đã nói rõ với người tiêu dùng rằng nhiều tài sản tiền điện tử có rủi ro và tính đầu cơ cao, và MiCA không đảm bảo chúng an toàn. Vào tháng 10 năm 2025, ba Cơ quan Giám sát Châu Âu đã cùng nhau đưa ra một cảnh báo sửa đổi, một lời nhắc nhở phối hợp rằng một nền tảng được cấp phép không đồng nghĩa với một khoản đầu tư được bảo vệ. Ý nghĩa ngầm rất thẳng thắn: ESMA có thể điều chỉnh hệ thống vận hành, nhưng không thể ngăn chặn một token giảm giá trị xuống bằng không.

Quyền can thiệp vào sản phẩm đó không chỉ là lý thuyết. Cơ quan chức năng đã sử dụng quyền này vào năm 2018 để cấm giao dịch quyền chọn nhị phân cho khách hàng cá nhân trên toàn EU và giới hạn đòn bẩy đối với hợp đồng chênh lệch giá (CFD), hai sản phẩm đang dần làm hao hụt vốn của các nhà đầu tư thông thường. Đó cũng chính là sức mạnh pháp lý mà cơ quan này có thể sử dụng để nhắm vào những góc khuất rủi ro nhất của thị trường tiền điện tử, và mọi người trong ngành đều biết điều đó.

Những cảnh báo không mang lại hiệu quả như các nhà quản lý mong muốn. Quyền sở hữu tiền điện tử ở châu Âu tiếp tục tăng. Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) cho biết đến cuối năm 2024, 9,7% hộ gia đình thuộc khu vực đồng euro được khảo sát nắm giữ tiền điện tử, tăng từ khoảng 4% vào năm 2022. Về giá trị tiền tệ, con số này vẫn còn nhỏ, khoảng 75 tỷ euro, tương đương khoảng 0,23% tổng tài sản tài chính của các hộ gia đình EU, nhưng xu hướng rất rõ ràng. Ngày càng nhiều người châu Âu mua tiền điện tử, và đó chính là lý do ESMA vẫn duy trì quyền can thiệp vào thị trường.

ESMA đang đóng lỗ hổng giao dịch tiền điện tử ngoài khơi như thế nào?

Động thái quan trọng nhất gần đây không phải là một khoản phạt. Đó là một bộ hướng dẫn đã đóng cánh cửa mà các sàn giao dịch nước ngoài đã dựa vào trong nhiều năm.

Mánh khóe ở đây là "tiếp thị ngược": tuyên bố rằng một nền tảng giao dịch ở nước ngoài không tiếp thị vào EU vì khách hàng tự tìm đến họ. Nếu sử dụng trong phạm vi hẹp, điều khoản miễn trừ này là hợp lệ. Nhưng nếu sử dụng như một mô hình kinh doanh, nó cho phép các sàn giao dịch ngoài EU phục vụ hàng triệu người châu Âu trong khi phớt lờ MiCA. Hướng dẫn về tiếp thị ngược của ESMA, được công bố vào tháng 2 năm 2025 và có hiệu lực từ ngày 27 tháng 4 năm 2025, diễn giải điều khoản miễn trừ này rất hẹp. Một quy trình đăng ký mượt mà, một trang web được bản địa hóa hoặc một chiến dịch quảng cáo ở EU không được coi là khách hàng tình cờ tìm đến.

Áp lực vẫn tiếp tục gia tăng. Tuyên bố tháng 4 năm 2026 của ESMA đã thúc đẩy các cơ quan quốc gia thực thi việc giải thể có trật tự. Giai đoạn chuyển tiếp toàn EU, hay còn gọi là "cửa sổ chuyển tiếp" cho phép các công ty trước khi có luật MiCA tiếp tục hoạt động, sẽ kết thúc vào ngày 1 tháng 7 năm 2026. Sau ngày đó, quy tắc rất đơn giản: phải có tên trong sổ đăng ký, hoặc phải rời khỏi thị trường EU. Cơ quan quản lý đang cố tình thu hẹp phạm vi, và các giàn khoan ngoài khơi từng cho rằng việc hoạt động tại châu Âu là tùy chọn đang nhận ra rằng điều đó không đúng.

ESMA có ý nghĩa gì đối với người dùng và nhà phát triển tiền điện tử?

Đối với người dùng, thao tác thực tế chỉ cần một cú nhấp chuột: kiểm tra sổ đăng ký trước khi tin tưởng một nền tảng. Nếu một dịch vụ quảng cáo có giấy phép của EU, nó phải xuất hiện trong sổ đăng ký MiCA; nếu không, hãy coi tuyên bố đó là chiêu trò tiếp thị. Đối với nhà phát triển, điều quan trọng nhất chính là giấy phép hoạt động. Giấy phép MiCA từ một cơ quan quản lý quốc gia cho phép bạn phục vụ toàn bộ EU mà không cần 27 đơn đăng ký riêng biệt. Đó là lý do lớn nhất khiến các công ty đang chạy đua để được cấp phép. Các nhà đầu tư cá nhân nhận được nhiều thông tin minh bạch hơn, kênh khiếu nại rõ ràng hơn và cảnh báo rủi ro được tiêu chuẩn hóa; điều họ không nhận được là sự đảm bảo rằng tài sản sẽ giữ được giá trị của nó, và ESMA luôn cẩn thận không bao giờ ngụ ý điều đó.

Sức mạnh của ESMA trong lĩnh vực tiền điện tử nằm ở đâu?

Quyền lực của ESMA đối với tiền điện tử mang tính cấu trúc. Cơ quan này không tiến hành các cuộc đột kích hay đóng băng ví. ESMA soạn thảo các quy tắc mà các cơ quan khác phải thực thi, và họ nắm giữ danh sách quyết định ai được phép tham gia và ai bị loại trừ. Danh sách đó hiện là người gác cổng đối với 450 triệu người. Câu hỏi thú vị trong vài năm tới không phải là liệu ESMA có trở nên cứng rắn hơn hay không, mà là liệu sự hội tụ có được duy trì khi hàng chục cơ quan quản lý quốc gia bắt đầu đọc cùng một bộ quy tắc dưới áp lực thương mại thực sự hay không. Trước khi bạn gửi tiền đến bất kỳ nền tảng nào của châu Âu, hãy làm điều nhàm chán trước tiên: tra cứu thông tin trên sổ đăng ký.

Simon Chartan

A journalist with a strong technical background and a passion for decentralized finance. With degrees in MBA and Master of Engineering in Data Science, the author combines analytical expertise with a clear, engaging writing style. At Plisio, they cover topics such as cryptocurrency, blockchain, DeFi, and digital finance—helping readers make sense of a rapidly evolving fintech landscape.